耕地轮作休耕，农民会吃亏吗

　　雨水节气已过，随着黄淮地区小麦返青起身，春耕备耕也从南向北陆续展开。农业部最新数据显示，今年轮作休耕面积为2400万亩，比上年翻一番。此后每年按照一定比例增加，力争到2020年轮作休耕面积达到5000万亩以上。

耕地轮作休耕是否会影响国家粮食安全？如何保证参与耕地轮作休耕制度试点的农民不吃亏、有积极性？如何建立耕地轮作休耕长效制度？2月23日，农业部种植业司司长曾衍德、财政部农业司副巡视员凡科军、农业部财务司副巡视员王晋臣对此进行了回应。

2020年轮作休耕面积力争达到5000万亩以上

党的十八届五中全会提出探索实行耕地轮作休耕制度试点，党的十九大报告又明确提出扩大轮作休耕试点，充分展现了中央推进农业绿色发展、加快生态文明建设的决心。

数据显示，2016年我国轮作休耕试点面积616万亩，主要在内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、河北、湖南、贵州、云南、甘肃9个省（区）实施，2017年轮作休耕试点面积增加到1200万亩。

“今年将扩大试点，试点规模比上年翻一番，此后每年按照一定比例增加，加上地方自主开展轮作休耕，力争到2020年轮作休耕面积达到5000万亩以上。”曾衍德说，同时轮作休耕将在区域上进一步拓展，轮作将在东北四省区的基础上，新增长江流域江苏、江西两省的小麦稻谷低质低效区；休耕在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区的基础上，将新疆塔里木河流域地下水超采区、黑龙江寒地井灌稻地下水超采区纳入试点范围。

轮作休耕对粮食安全究竟有多大影响？对此，曾衍德表示，去年轮作休耕1200万亩，大约影响粮食产量近80亿斤，相当于全国粮食年产量的0.6%，“相对于目前我国粮食年产量12300多亿斤，这80亿斤占比还是非常小的”。

“开展轮作休耕，不是不重视粮食生产，相反是要巩固提升粮食产能。”曾衍德说，更重要的是，在开展耕地轮作休耕制度试点中，要坚持轮作为主、休耕为辅，同时休耕不是弃耕，更不能废耕，要确保急用时耕地用得上，粮食产得出。总的来看，我国粮食安全是有保障的。

轮作休耕补助政策将实现“两个平衡”

开展耕地轮作休耕，如何保证农民不吃亏，怎样让农民有积极性，成为实践中面临的重要课题。

未来中央在财政补助政策上将做出哪些具体安排？对此，凡科军指出，财政部高度重视耕地的轮作休耕试点工作，将安排专项资金支持开展耕地的轮作休耕试点，并逐步扩大试点规模。

凡科军介绍，2016年开始，中央财政安排耕地轮作休耕资金14.36亿元，2017年增加到25.6亿元，2018年拟安排约50亿元资金支持。为了保证参与耕地轮作休耕制度试点的农民不吃亏、有积极性，在实施中不断完善轮作休耕补助政策，补助标准将实现“两个平衡”。

“第一个平衡为注重作物之间收益的平衡，根据不同作物种植收益的变化，合理测算轮作补助标准，让农民改种以后有账算，不吃亏。”凡科军举例说，比如在东北冷凉区，按照玉米大豆1∶3的收益平衡点，每亩轮作补助为150元。

“第二个平衡为注重区域间收入平衡，综合考虑不同区域间经济发展水平、农民收入等因素，合理测算休耕补助标准，每亩补助500~800元。”凡科军介绍，各地将与每一个试点户签订3年的轮作休耕协议，明确相关权利、责任和义务，确保休耕地休而不退、休而不废。

“财政部要求试点省因地制宜采取直接发放现金或者是折粮实物补助的方式，落实到县乡，兑现到农户，并将轮作休耕补助与玉米大豆生产者补贴等政策相衔接，最大限度发挥资金的激励效应。”凡科军说。

尊重农民意愿，不搞一刀切

从长远看，建立符合我国国情的耕地轮作休耕制度，促进农业可持续发展，在制度建设、风险防控、监督管理上应有哪些政策举措？

“我们的目标就是要通过试点建立耕地轮作休耕的组织方式、技术模式和政策体系，探索形成轮作休耕与调节粮食等主要农产品供求余缺的互动关系，建立有中国特色的耕地轮作休耕制度。”曾衍德说。

曾衍德表示，在原则上，农业部提出“三注重、一尊重”：一是要注重产能提升，休耕不是弃耕，更不能废耕，休耕不能改变耕地的性质，也不能削弱粮食生产能力，这是一条底线；二是要注重政策引导，建立利益补偿机制，对承担试点的农户给予必要的补助，确保试点农户收入不降低；三是要注重问题导向，坚持轮作为主，休耕为辅，轮作重点在东北连作障碍区，休耕重点在地下水漏斗区、重金属污染区，以及生态严重退化地区；四是要尊重农民意愿，不搞强迫命令，不搞一刀切，让农民自主参与轮作休耕。

王晋臣介绍，为把轮作休耕补助政策落实到位，农业部将完善制度建设，探索“大专项+任务清单”管理制度，在下放资金使用管理权限的同时，将耕地轮作休耕试点作为约束性任务指标和重点绩效考核指标下达到省，保证资金专款专用、补助标准不降低。同时，建立任务落实责任制，开展联合督导检查，做好绩效管理。

曾衍德介绍，今年农业部将加快形成轮作休耕组织方式，重点探索实行中央统筹、省级负责、县级实施的工作机制；集成推广一批不同区域生产生态兼顾的耕作制度，形成一批可复制、可推广用地养地结合的技术模式；根据不同区域、不同作物种植收益变化，科学确定补助标准，初步形成中央财政支持重点区域轮作休耕、地方财政自主开展轮作休耕的政策体系；加快形成轮作休耕监测评价机制，运用遥感等信息化手段，加强对轮作休耕区域的跟踪监测。

（本报北京2月23日电 李慧）